AL123 人文社科会员免费专区文学 2025-08-19

中国不动产法研究（2021年第2辑）_刘云生主编；欧家路副主编；吴昭军副主编_AZW3_MOBI_EPUB_PDF_电子书（无页码）_刘云生主编；欧家路副主编；吴昭军副主编

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土地管理制度本文是上海市哲学社会科学规划课题（2020EFX015）的阶段性成果。“以租代征”的法律治理论 ——兼评《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）张先贵，法学博士，上海海事大学法学院副教授，硕士生导师。张先贵摘要：在我国农村土地制度深化改革的时代背景下，基于农地“三权分置”、集体经营性建设用地入市以及宅基地住房财产权抵押等制度和政策之要义的考量，为有效防范“资本下乡”的风险，亟须对“以租代征”这一违法行为提出理性化的法律治理方案。积极回应地方政府独立、正当的利益诉求；改革和完善现行农用地转用审批和土地征收审批等程序；改革新增建设用地指标单一计划配置模式；加强集体土地租赁的法律规制；纠正司法实践中的某些误区，宜是当下预防和治理“以租代征”这一违法行为较为理性的选择。对此，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）尚有诸多系统性缺陷，将来需要再修改。关键词：“以租代征”；土地用途管制；土地指标；集体租赁；司法裁判引言：背景与问题例如，2021年自然资源部公开通报了10起重大典型土地违法违规案件，并明确指出：“当前耕地保护工作仍然形势严峻、任重道远，必须驰而不息、常抓不懈。地方各级人民政府和自然资源主管部门要进一步增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，深刻认识严格耕地保护的极端重要性，采取‘长牙齿’的硬措施，强化监督管理，严肃查处、严厉打击违法占用耕地特别是永久基本农田的行为，坚决遏制耕地‘非农化’，防止耕地‘非粮化’。”这10起重大典型土地违法违规案件分别是：（1）天津市静海区某建筑工程有限公司违法占地堆放垃圾案；（2）内蒙古自治区呼和浩特市某建筑劳务工程有限公司违法占地建钢梁厂案；（3）浙江省湖州市某装饰有限公司违法占地建公园案；（4）湖南省长沙市某物流有限公司违法占地卸土案；（5）广西壮族自治区贺州市廖某违法占地搭棚堆料案；（6）重庆市垫江县某实业股份有限公司违法占地建套装门厂案；（7）重庆市北碚区某工程机械有限公司破坏永久基本农田案；（8）陕西省咸阳市某建设工程有限公司违法占地建恒大项目案；（9）陕西省榆林市某物流有限公司违法占地建物流园案；（10）新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州兰某破坏耕地案。参见张先贵《我国土地用途管制改革的法理求解》，《法学家》2018年第4期。所谓“以租代征”，主要是由地方政府所主导实施的一项违法行为，即地方政府不是通过法律规定的征收制度改变土地的用途，而是通过租赁的方式将农用地转为建设用地，从事农地非农化开发建设。参见石佑启、苗志江《我国农村土地“以租代征”问题探析》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2009年第2期。参见黄勇《17亩耕地变墓地之谜》，《新华日报》2020年3月23日，第6版；樊永峰《西咸新区沣东新城张旺渠村土地征储纠纷样本调查》，《中国房地产报》2019年7月22日，第3版。笔者于2021年5月4日查阅中国裁判文书网，输入“以租代征”关键词，发现“以租代征”这一违法行为所引发的纠纷不断增加。典型案例如最高人民法院（2020）最高法行申14632号［张某某、彭州市人民政府土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书］；北京市高级人民法院（2017）京行终2386号（张某某与中华人民共和国国土资源部二审行政裁定书）；最高人民法院（2020）最高法行申12870号（安某某与南充市嘉陵区人民政府等土地行政征收再审审查与审判监督行政裁定书）。伴随我国社会经济的迅速发展，土地资源释放出来的资产和资本价值日益巨大，土地市场上多元化主体的利益诉求正日益凸显，传统土地管理制度下的土地违法违规问题频繁发生。可以说，作为我国土地管理核心的土地用途管制，其运行并没有达到预期的效果，尤其是地方政府随意变更土地用途管制，将农用地转为建设用地从事农地非农化开发建设的违法现象屡禁不止、形态多样。从这些违法形态看，“以租代征”乃是其中最为常见、主要的类型，不论是当下的行政执法还是司法实践均可以验证这一事实。参见何艳玲《中国土地执法摇摆现象及其解释》，《法学研究》2013年第6期；周世荣《土地隐性违法行为的表现形式和对策》，《中国土地》2017年第3期；廖喜生《新时期地方政府土地违法行为治理研究》，《沈阳农业大学学报》（社会科学版）2017年第2期。参见叶剑平、李嘉《供给侧改革背景下集体土地租赁的制度困境、经济动因与破解》，《贵州社会科学》2017年第6期；谭明智《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期；王克稳《我国集体土地征收制度的构建》，《法学研究》2016年第1期。为此，学理上主要提出两大法律应对路向，一是力倡加大对“以租代征”......